*Rodrigo Zambão

O Tribunal de Contas da União (TCU) consolidou diretrizes para a fiscalização dos serviços sociais autônomos típicos integrantes do Sistema S. A Instrução Normativa TCU nº 104, de 2 de setembro de 2026, publicada no Boletim do Tribunal em 8 de setembro, orienta o controle para a avaliação dos resultados e do cumprimento das finalidades institucionais, consideradas a natureza privada e a autonomia administrativa dessas entidades. 

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A disciplina parte de uma premissa relevante: as entidades do Sistema S não integram a Administração Pública, embora estejam sujeitas à fiscalização do TCU em razão da gestão de recursos públicos de natureza parafiscal. O exercício do controle deve observar as particularidades desse regime jurídico, preservando a autonomia de gestão e o exame da legalidade, da legitimidade e da economicidade da aplicação dos recursos.

A norma demonstra que o TCU está atento às peculiaridades dessas instituições e à necessidade de evitar sua indesejada captura pelo regime de direito público, mediante a transposição indiscriminada de exigências próprias da Administração Pública. O reconhecimento da natureza pública dos recursos administrados deve conviver com o respeito à natureza privada das entidades e à sua capacidade de organizar e conduzir as próprias atividades.

Essa orientação ganha expressão concreta na avaliação do desempenho. A instrução normativa prevê que o Tribunal considere, entre outros elementos, os indicadores e parâmetros estabelecidos pelas próprias entidades. Caberá ao TCU examinar a confiabilidade e a adequação desses instrumentos, utilizar informações complementares e propor aperfeiçoamentos, sempre que possível com a participação das instituições fiscalizadas.

Também merece atenção a delimitação das fiscalizações. O Acórdão nº 2.405/2026-Plenário, que aprovou o ato sob a relatoria do ministro Antonio Anastasia, ressalta a necessidade de considerar materialidade, relevância e risco. Os estudos que fundamentaram a deliberação contemplam ainda o custo-benefício da atuação fiscalizatória. A fiscalização de atos de gestão permanece admitida, na extensão necessária, diante de situações como indícios de fraude, desvio de finalidade, dano ou má gestão, mediante seleção motivada e vinculada às finalidades institucionais.

De todo modo, o respeito à autogestão não impede a fixação de parâmetros de controle. A nova disciplina estabelece critérios para a fiscalização e para a demonstração da regularidade da aplicação dos recursos e dos resultados alcançados. A relevância do ato está precisamente nessa compatibilização: reconhecer o espaço próprio de decisão das entidades e, ao mesmo tempo, definir as condições em que sua atuação será examinada pelo controle externo.

*Rodrigo Zambão, procurador do Estado do Rio de Janeiro; Sócio de Willeman Advogados; doutorando em direito da regulação pela FGV-RJ; mestre em direito público pela UERJ; professor de direito administrativo.

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